Es gehört zu den bemerkenswertesten Errungenschaften moderner Demokratien, dass beinahe jede Institution mit feierlichen Worten ihre Unabhängigkeit beteuert. Je häufiger diese Unabhängigkeit beschworen wird, desto aufmerksamer sollte allerdings hingesehen werden. Denn wahre Unabhängigkeit benötigt keine ständige Versicherung ihrer Existenz. Niemand erklärt täglich, dass Wasser nass oder die Schwerkraft zuverlässig sei. Nur dort, wo Zweifel bestehen, wird unablässig versichert, alles sei vollkommen in Ordnung. Gerade im Bereich der höchsten Gerichte entfaltet diese Logik eine eigentümliche Komik. Die Institutionen, welche die mächtigsten politischen Akteure kontrollieren sollen, entstehen häufig durch Verfahren, in denen eben jene politischen Akteure erheblichen Einfluss auf ihre Besetzung besitzen. Das erinnert an einen Schüler, der seine eigene Abschlussprüfung korrigiert, anschließend feierlich die Objektivität des Ergebnisses bestätigt und dafür noch Applaus erhält.
Die Gewaltenteilung als Sonntagsrede
Die klassische Lehre der Gewaltenteilung gehört zu den schönsten politischen Ideen der Neuzeit. Bereits Charles de Montesquieu formulierte den Gedanken, dass Macht durch Macht begrenzt werden müsse. Nicht das Vertrauen in die Tugend einzelner Herrscher, sondern institutionelles Misstrauen sollte Freiheit sichern. Gerade deshalb existieren unabhängige Gerichte. Sie sollen nicht beliebt sein, sondern unbequem. Sie sollen Regierungen widersprechen können, ohne sich um Karriere, Wiederwahl oder politische Dankbarkeit kümmern zu müssen. Sie sollen Gesetze an den Maßstäben des Rechts messen und nicht an den Bedürfnissen des jeweiligen Regierungslagers.
Zwischen diesem Ideal und der Wirklichkeit öffnet sich allerdings häufig ein erstaunlich breiter Graben. Denn ausgerechnet jene Personen, deren Entscheidungen später über Gesetze, Verordnungen oder staatliches Handeln befinden sollen, gelangen vielfach über politische Auswahlverfahren in ihre Ämter. Selbst wenn sämtliche Beteiligten integer handeln, entsteht ein strukturelles Problem. Es geht nämlich nicht allein um tatsächliche Unabhängigkeit, sondern ebenso um den sichtbaren Anschein von Unabhängigkeit. Vertrauen entsteht nicht dadurch, dass Interessenkonflikte bestritten werden, sondern dadurch, dass sie möglichst gar nicht erst entstehen.
Das Wunder der wundersamen Objektivität
Eine besonders elegante Form politischer Zauberei besteht darin, Interessenkonflikte in reine Verwaltungsvorgänge umzudeklarieren. Plötzlich wird aus einer politischen Entscheidung eine bloß sachliche Personalfrage. Aus parteipolitischen Überlegungen werden angeblich ausschließlich fachliche Kriterien. Aus Verhandlungen hinter verschlossenen Türen entstehen überraschenderweise genau jene Kandidaten, die zuvor bereits in den relevanten politischen Netzwerken unterwegs waren.
Natürlich handelt es sich dabei stets um einen reinen Zufall. Ebenso zufällig wie die Tatsache, dass Regen häufig während des Urlaubs beginnt oder Toastbrot bevorzugt auf der Butterseite landet.
Die politische Klasse präsentiert solche Verfahren mit ernster Miene als Gipfel demokratischer Verantwortung. Kritische Nachfragen gelten rasch als Angriff auf den Rechtsstaat selbst. Dabei wäre gerade das Gegenteil Ausdruck demokratischen Denkens. Wer Macht kontrollieren will, muss zunächst die Mechanismen hinterfragen dürfen, durch die Kontrolleure überhaupt ausgewählt werden.
Die höfische Republik
Moderne Demokratien unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von den Monarchien vergangener Jahrhunderte. Eine Gemeinsamkeit scheint jedoch erstaunlich langlebig zu sein: Personalpolitik erfolgt bevorzugt innerhalb überschaubarer Zirkel. Früher sprach man vom Hofstaat, heute bevorzugt elegante Begriffe wie Netzwerke, Erfahrung, institutionelle Kontinuität oder europäische Expertise. Die Garderobe wurde modernisiert, das Prinzip wirkt gelegentlich erstaunlich vertraut.
Karrieren verlaufen oft entlang ähnlicher Stationen: Ministerium, Partei, parlamentarische Funktionen, internationale Institutionen, Beratungsgremien, Kommissionen, Richteramt, Aufsichtsgremium. Die Türen drehen sich beinahe lautlos. Das Personal wechselt den Schreibtisch, selten jedoch das gesellschaftliche Umfeld. Man kennt sich, schätzt sich, arbeitet seit Jahren zusammen und bestätigt sich gegenseitig außergewöhnliche Kompetenz.
Selbstverständlich bedeutet Bekanntschaft keine Befangenheit. Doch Vertrauen lebt nicht ausschließlich von juristischen Definitionen, sondern ebenso vom öffentlichen Eindruck. Wenn Kontrolleure aus denselben politischen Milieus stammen wie jene, die später kontrolliert werden sollen, entsteht zumindest eine Frage, die sich nicht durch empörte Pressemitteilungen erledigen lässt.
Der Europäische Hochsitz der Unabhängigkeit
Besonders interessant erscheint dieses Spannungsfeld auf europäischer Ebene. Der Europäische Gerichtshof nimmt innerhalb der Europäischen Union eine außerordentlich bedeutende Rolle ein. Seine Urteile prägen Rechtsentwicklung, Kompetenzverteilung und politische Gestaltungsmöglichkeiten oft weit über den konkreten Einzelfall hinaus. Gerade deshalb ist die Frage seiner personellen Zusammensetzung von erheblicher Bedeutung.
Die öffentliche Aufmerksamkeit konzentriert sich allerdings meist auf spektakuläre Urteile. Weitaus weniger Interesse gilt der vorgelagerten Frage, wer überhaupt entscheidet und nach welchen Mechanismen diese Personen ausgewählt wurden. Dabei beginnt institutionelle Unabhängigkeit nicht erst mit dem ersten Urteil, sondern bereits lange vor der Ernennung.
Ein Richter kann fachlich hervorragend, integer und gewissenhaft sein. Dennoch bleibt das Verfahren seiner Auswahl Gegenstand berechtigter demokratischer Diskussion. Denn Vertrauen entsteht nicht allein aus der Qualität einzelner Persönlichkeiten, sondern ebenso aus der Glaubwürdigkeit der Institution.
Demokratie als Vertrauensvorschuss
Bemerkenswert ist die moderne Erwartungshaltung gegenüber den Bürgern. Von ihnen wird verlangt, den Institutionen umfassendes Vertrauen entgegenzubringen. Gleichzeitig werden viele Entscheidungsprozesse immer komplexer, technischer und intransparenter gestaltet. Wer nachfragt, gilt rasch als populistisch. Wer Zweifel äußert, wird gelegentlich verdächtigt, das System delegitimieren zu wollen.
Dabei lebt Demokratie gerade vom organisierten Zweifel. Demokratie ist keine Religion. Institutionen besitzen keine Unfehlbarkeit. Richter tragen keine Heiligenscheine, Minister keine Offenbarungen und Kommissionen keine göttliche Eingebung. Sie alle bestehen aus Menschen. Menschen verfügen über Überzeugungen, Sympathien, Netzwerke, Erfahrungen und manchmal auch über blinde Flecken.
Gerade deshalb entwickelte die politische Philosophie komplizierte Systeme gegenseitiger Kontrolle. Nicht weil Menschen grundsätzlich schlecht wären, sondern weil niemand dauerhaft der Versuchung unkontrollierter Macht entzogen bleibt.
Der Mythos der vollkommenen Neutralität
Besonders faszinierend erscheint die Vorstellung vollkommen neutraler Eliten. Irgendwann auf dem Karriereweg, so scheint es, verwandelt sich der politische Mensch angeblich in ein vollkommen objektives Wesen. Kaum erfolgt die Ernennung zum höchsten Richter, lösen sich sämtliche früheren Überzeugungen in juristische Reinheit auf wie Zucker im Tee.
Diese Erwartung besitzt beinahe religiöse Dimensionen. Aus dem politischen Funktionsträger wird über Nacht ein Orakel unparteiischer Vernunft. Frühere Loyalitäten, ideologische Prägungen oder institutionelle Bindungen verschwinden angeblich exakt in jenem Moment, in dem die Ernennungsurkunde unterschrieben wird.
Selbstverständlich gibt es zahlreiche Richter, die ihre Aufgabe mit höchster Integrität erfüllen. Gerade deshalb geht es nicht um persönliche Vorwürfe, sondern um institutionelle Architektur. Gute Menschen benötigen ebenso gute Regeln. Schlechte Regeln werden nicht dadurch besser, dass gelegentlich außergewöhnlich gute Menschen in ihnen arbeiten.
Der Sicherheitsgurt für die Macht
Eine funktionierende Gewaltenteilung ähnelt einem Sicherheitsgurt. Niemand plant den Unfall. Dennoch erscheint es klug, Vorsorge zu treffen. Erst wenn Kontrolle tatsächlich unbequem werden kann, erfüllt sie ihren Zweck.
Wer Kontrolleure auswählt, bestimmt zumindest teilweise die Kultur der Kontrolle. Dieses Prinzip gilt in Unternehmen ebenso wie in Vereinen, Behörden oder internationalen Organisationen. Es wäre ausgesprochen erstaunlich, wenn ausgerechnet die höchsten staatlichen Institutionen von dieser allgemeinen menschlichen Erfahrung vollständig ausgenommen wären.
Vielleicht besteht gerade darin die eigentliche Ironie moderner Demokratien. Sie misstrauen jedem einzelnen Bürger ausreichend, um Tausende Gesetze, Verordnungen, Meldepflichten und Kontrollmechanismen zu schaffen. Gleichzeitig erwarten sie erstaunlich viel Vertrauen gegenüber den eigenen Machtstrukturen. Ausgerechnet dort, wo das größte institutionelle Misstrauen angebracht wäre, dominiert häufig bemerkenswerter Optimismus.
Die elegante Selbstkontrolle
Am Ende bleibt ein Bild von beinahe literarischer Schönheit. Die Macht erklärt feierlich, dass sie selbstverständlich kontrolliert werde. Anschließend beteiligt sie sich maßgeblich an der Auswahl jener Personen, welche diese Kontrolle ausüben. Danach wird das Ergebnis als Triumph unabhängiger Institutionen präsentiert. Sollte jemand auf diesen bemerkenswerten Kreislauf hinweisen, erfolgt umgehend der Hinweis auf die Rechtsstaatlichkeit des gesamten Verfahrens.
Das erinnert an einen Theaterabend, bei dem Regisseur, Hauptdarsteller, Kritiker und Jury dieselbe Person sind. Nach der Vorstellung erhebt sich das Publikum zum stehenden Applaus – allerdings nicht unbedingt aus Begeisterung, sondern weil die Sitzplätze längst entfernt wurden.
Demokratie lebt jedoch nicht vom Applaus, sondern vom Misstrauen gegenüber jeder Form konzentrierter Macht. Wer die Mächtigen kontrollieren soll, darf deshalb möglichst nicht von eben diesen Mächtigen abhängig sein – weder tatsächlich noch dem Anschein nach. Alles andere mag juristisch korrekt organisiert sein. Politisch wirkt es bisweilen wie eine jener brillanten Satiren, deren Pointe so absurd erscheint, dass sie ausgerechnet deshalb für viele zur alltäglichen Normalität geworden ist.
