Die europäische Demokratie gilt gern als filigranes Uhrwerk aus Verträgen, Institutionen, Verfahren und Grundrechten. Alles greift sauber ineinander, alles folgt Regeln, alles dient dem hehren Ziel, den politischen Willen von fast einer halben Milliarde Menschen in geordnete Bahnen zu lenken. Jedenfalls lautet so die offizielle Erzählung. Weniger häufig wird erwähnt, dass manche politischen Anliegen offenbar gar nicht erst den Vorraum dieses Uhrwerks betreten dürfen. Die europäische Bürgerinitiative wurde einst als Leuchtturm direkter Demokratie präsentiert. Bürger sollten Themen auf die europäische Agenda setzen können, wenn genügend Unterstützung vorhanden sei. Das klang nach demokratischer Öffnung, nach Beteiligung und nach einem Europa, das zuhört. Doch wie sich immer deutlicher zeigt, befindet sich zwischen Bürger und politischer Debatte noch ein diskreter Empfangsschalter mit einer gut ausgestatteten Klingel, einer juristischen Hausordnung und einer bemerkenswert weitreichenden Definitionsmacht darüber, welche Anliegen überhaupt als diskussionswürdig gelten.
Ausgerechnet dort entscheidet sich nun das Schicksal des sogenannten „Save Europe Act“. Mehr als 400.000 Unterstützer innerhalb eines Monats mögen politisch beeindruckend erscheinen. Juristisch jedoch zählen sie zunächst gar nichts. Denn gesammelt werden darf offiziell erst nach der Registrierung. Die bereits vorhandenen Unterstützungen sind somit eine Art demokratisches Phantom: politisch sichtbar, rechtlich unsichtbar. Es entsteht eine eigentümliche Logik. Zunächst muss eine Initiative genehmigt werden, damit Bürger ihre Meinung offiziell äußern dürfen. Wer vorher unterschreibt, existiert im Verfahren praktisch nicht. Demokratie beginnt also nicht mit dem Bürgerwillen, sondern mit dem Verwaltungsakt.
Die Demokratie unter Vorbehalt
Bemerkenswert ist dabei weniger die Ablehnung selbst als ihre Begründung. Die Europäische Kommission vertritt die Auffassung, das geforderte Einwanderungsmoratorium knüpfe an die ethnische, kulturelle oder zivilisatorische Herkunft von Menschen an. Damit begründe die Initiative eine „Diskriminierung aufgrund der Rasse und der ethnischen Herkunft“ und verstoße gegen Artikel 21 der Grundrechtecharta sowie gegen die in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegten Werte. Dieser Vorwurf besitzt erhebliches politisches Gewicht. Wer sich außerhalb des Wertekanons bewegt, steht schnell nicht mehr als politischer Gegner, sondern als moralischer Außenseiter da. Das Etikett ersetzt dann häufig die Debatte.
Dabei fällt auf, dass die Registrierung einer europäischen Bürgerinitiative ursprünglich gerade kein inhaltliches Gütesiegel darstellen sollte. Sie bedeutet nicht, dass die Kommission die Forderungen unterstützt oder billigt. Sie bedeutet lediglich, dass Bürger berechtigt sein sollen, über ein Anliegen Unterschriften zu sammeln und anschließend eine politische Debatte auszulösen. Genau deshalb wurde die Schwelle einer Registrierungsverweigerung bei der Reform des Verfahrens bewusst außergewöhnlich hoch angesetzt. Die Formulierung „offenkundig“ unionsrechtswidrig sollte verhindern, dass die Kommission zum politischen Türsteher europäischer Debatten wird. Gerade diese Rolle scheint nun jedoch in den Mittelpunkt zu rücken.
Der juristische Schlagabtausch um Europas Seele
Besonders bemerkenswert ist dabei der eigentliche Kern des Konflikts, denn hier prallen nicht bloß politische Meinungen aufeinander, sondern zwei völlig unterschiedliche Interpretationen desselben europäischen Primärrechts.
Die Kommission argumentiert mit dem Diskriminierungsverbot und sieht in der Initiative einen Verstoß gegen Artikel 21 der Grundrechtecharta sowie gegen die in Artikel 2 des EU-Vertrags verankerten Grundwerte. Damit erhebt sie den Vorwurf, das Anliegen richte sich gegen Menschen aufgrund ihrer ethnischen Herkunft und überschreite deshalb bereits auf der Ebene seiner Zielsetzung die Grenze dessen, was im europäischen Rechtsraum überhaupt zulässig sein könne.
Die Initiatoren halten dem jedoch eine ebenso europarechtliche Argumentation entgegen. Der Text der Initiative stützt sich ausdrücklich auf Artikel 4 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union. Dort verpflichtet sich die Union selbst, die nationale Identität ihrer Mitgliedstaaten zu achten. Hinzu kommt Artikel 22 der Grundrechtecharta, wonach die Union die kulturelle, religiöse und sprachliche Vielfalt achtet. Aus genau diesen beiden Bestimmungen leiten die Verfasser das Recht der europäischen Völker ab, ihre kollektive Identität, ihr historisches Erbe und ihre Lebensweise zu bewahren. Nach dieser Lesart stellt der Schutz der eigenen kulturellen Identität gerade keine Diskriminierung dar, sondern die Erfüllung einer bereits ausdrücklich in den europäischen Verträgen niedergelegten Verpflichtung.
Genau hier liegt der eigentliche juristische und politische Sprengsatz. Denn es handelt sich nicht um einen Konflikt zwischen europäischem Recht und europaskeptischer Politik. Vielmehr berufen sich beide Seiten auf dasselbe Vertragswerk, ziehen daraus jedoch diametral entgegengesetzte Schlussfolgerungen. Die Kommission stellt das Diskriminierungsverbot in den Mittelpunkt ihrer Argumentation. Die Initiatoren verweisen dagegen auf die gleichrangige Pflicht der Union, nationale Identitäten sowie kulturelle Vielfalt zu achten. Damit wird aus einer migrationspolitischen Auseinandersetzung plötzlich eine Grundsatzfrage europäischer Verfassungsinterpretation: Welche Vertragsnorm erhält im Konfliktfall Vorrang? Der Schutz individueller Gleichbehandlung oder der Schutz historisch gewachsener nationaler Identitäten? Dass beide Prinzipien ausdrücklich nebeneinander in den europäischen Verträgen stehen, macht den Fall juristisch erheblich komplexer, als es die moralische Schlagwortdebatte vermuten lässt.
Wenn Staatsangehörigkeit plötzlich zur Rasse wird
Noch interessanter wird die juristische Diskussion durch einen weiteren Einwand der Initiatoren. Sie werfen der Kommission vor, Staatsangehörigkeit, Aufenthaltsstatus und ethnische Herkunft unzulässig miteinander zu vermengen. Tatsächlich unterscheidet das gesamte europäische Migrationsrecht fortlaufend zwischen Unionsbürgern und Drittstaatsangehörigen. Visa, Aufenthaltsgenehmigungen, Asylverfahren, Arbeitsmigration, Familiennachzug oder Rückführungen beruhen sämtlich auf genau dieser Differenzierung. Niemand käme gewöhnlich auf die Idee, jede unterschiedliche Behandlung von EU-Bürgern und Drittstaatsangehörigen automatisch als rassistische Diskriminierung zu qualifizieren.
Hier entsteht eine juristisch bemerkenswerte Spannung. Wenn jede migrationspolitische Differenzierung, die faktisch überwiegend Menschen aus bestimmten Weltregionen betrifft, bereits als Diskriminierung aufgrund ethnischer Herkunft interpretiert wird, verschiebt sich die Grenze zulässiger Migrationspolitik erheblich. Dann gerät nicht nur diese Initiative unter Rechtfertigungsdruck, sondern potenziell jede restriktivere Einwanderungspolitik überhaupt. Aus einer verwaltungsrechtlichen Frage würde ein moralisches Absolutum.
Die Wertekeule als Universalwerkzeug
In politischen Debatten besitzt kaum ein Begriff derzeit größere Durchschlagskraft als jener der „europäischen Werte“. Werte sind wichtig. Ohne gemeinsame Grundprinzipien zerfällt jede politische Gemeinschaft. Doch Werte besitzen eine eigentümliche Eigenschaft: Je häufiger sie als Argument verwendet werden, desto seltener müssen konkrete Gegenargumente formuliert werden. Aus dem Instrument demokratischer Orientierung wird leicht ein rhetorischer Generalschlüssel.
Wer sich auf Werte beruft, erscheint automatisch auf der moralisch höheren Ebene. Wer ihnen angeblich widerspricht, muss sich zunächst rechtfertigen, bevor überhaupt über Inhalte gesprochen werden darf. Dadurch entsteht eine Verschiebung des politischen Diskurses. Nicht mehr die Frage, welche Migrationspolitik sinnvoll oder tragfähig wäre, steht im Mittelpunkt, sondern ob bestimmte Positionen überhaupt ausgesprochen werden dürfen, ohne bereits außerhalb des legitimen Meinungsspektrums eingeordnet zu werden.
Diese Entwicklung besitzt eine gewisse Ironie. Europa rühmt sich seiner Pluralität, seiner Debattenkultur und seiner Meinungsvielfalt. Gleichzeitig scheint die Bandbreite akzeptabler Positionen gelegentlich erstaunlich präzise vermessen zu sein. Offenheit wird gefeiert – allerdings vorzugsweise innerhalb eines bereits definierten Meinungskorridors.
Das betreute Mitbestimmen
Der Ausdruck vom „betreuten Mitbestimmen“ wirkt polemisch. Gerade deshalb trifft er einen Nerv der gegenwärtigen europäischen Diskussion. Direkte Demokratie verliert an Überzeugungskraft, wenn Bürger zwar theoretisch Initiativen starten dürfen, praktisch jedoch zunächst eine institutionelle Vorprüfung bestehen müssen, die zunehmend auch politische Bewertungen einschließt. Die Grenze zwischen juristischer Kontrolle und politischer Vorauswahl wird dadurch unscharf.
Natürlich darf eine Demokratie extremistische oder eindeutig rechtswidrige Forderungen zurückweisen. Niemand bestreitet das ernsthaft. Doch gerade deshalb wurde die Hürde der offensichtlichen Wertewidrigkeit bewusst außergewöhnlich hoch gelegt. Sie sollte nur in eindeutigen Ausnahmefällen greifen. Wird sie häufiger eingesetzt, verändert sich unweigerlich der Charakter des Instruments selbst. Aus einer Bürgerinitiative wird dann weniger ein demokratisches Beteiligungsinstrument als vielmehr ein Bewerbungsverfahren für politisch zulässige Anliegen.
Luxemburg als letzter Schiedsrichter
Die Geschichte dürfte ohnehin nicht in Brüssel enden. Sollte die Registrierung endgültig verweigert werden, steht der Rechtsweg zum Gericht der Europäischen Union offen. Frühere Verfahren zeigen bereits, dass die Luxemburger Richter der Kommission durchaus Grenzen gesetzt haben. Gerade die Initiative „Minority SafePack“ wurde letztlich erst nach einem erfolgreichen Gerichtsverfahren registriert. Das verdeutlicht, dass auch innerhalb der europäischen Institutionen keineswegs Einigkeit darüber besteht, wie weit die Vorprüfung politischer Initiativen reichen darf.
Gerade deshalb besitzt der aktuelle Streit Bedeutung weit über das Thema Migration hinaus. Er betrifft den grundsätzlichen Charakter europäischer Demokratie. Soll die Bürgerinitiative tatsächlich ein Instrument sein, mit dem kontroverse politische Anliegen öffentlich diskutiert werden können? Oder wird sie zunehmend zu einem Verfahren, bei dem zunächst festgestellt wird, welche politischen Kontroversen überhaupt noch zulässig erscheinen?
Die elegante Kunst des Aussortierens
Vielleicht liegt hierin die eigentliche Satire der europäischen Gegenwart. Einst fürchteten Demokratien den Zensor mit dem Rotstift. Heute begegnet er im tadellosen Anzug, bewaffnet mit Erwägungsgründen, Erwägungserwiderungen, Grundrechteartikeln, Auslegungshinweisen und einer bemerkenswerten Fähigkeit, politische Konflikte in verwaltungsrechtliche Kategorien zu überführen. Niemand verbietet Meinungen. Niemand schließt Debatten ausdrücklich aus. Man erklärt lediglich, dass bestimmte Debatten den Debattenraum leider gar nicht erst betreten dürfen.
Das wirkt ausgesprochen höflich. Fast elegant. Demokratie wird nicht abgeschafft. Sie wird verwaltet. Bürger werden nicht zum Schweigen gebracht. Sie werden zunächst registrierungstechnisch eingeordnet. Der politische Konflikt verschwindet nicht. Er wird lediglich in den Vorraum verlagert, wo Formulare, Zuständigkeiten und Wertedefinitionen geduldig darauf warten, zu entscheiden, ob aus einer gesellschaftlichen Debatte überhaupt eine europäische Debatte werden darf.
Und vielleicht besteht genau darin die eigentliche Pointe: Ausgerechnet jene Union, die Vielfalt zu ihrem Markenzeichen erklärt hat, ringt immer häufiger mit der Frage, wie viel Vielfalt politischer Meinungen sie selbst auszuhalten bereit ist. Über diese Frage wird am Ende möglicherweise nicht die Politik entscheiden, sondern erneut ein Gericht in Luxemburg. Eine bemerkenswerte Ironie für ein Instrument, das ursprünglich geschaffen wurde, damit Bürger selbst politische Themen auf die Tagesordnung setzen können.
