Es gehört zu den liebgewonnenen Ritualen der österreichischen politischen Kultur, dass man von Zeit zu Zeit mit ernster Miene und staatsmännischem Tonfall darüber nachdenkt, eine der zentralen Institutionen der Republik einfach abzuschaffen. Der Bundesrat ist dabei seit Jahrzehnten das bevorzugte Opfer dieser staatsbürgerlichen Fantasie. Man erklärt ihn zum „zahnlosen Tiger“, zum „teuren Debattierclub“ oder – besonders beliebt – zum „politischen Abstellgleis für Landespolitiker“. In einem Land, in dem der Kaffeehauszucker akribischer verteilt wird als politische Macht, erscheint die Vorstellung verführerisch: Warum nicht dieses merkwürdige zweite Kammerlein der Gesetzgebung streichen und damit endlich Ordnung in die föderale Möbelgarnitur der Republik bringen?
Doch sobald man die rhetorische Abrissbirne kurz beiseitelegt und einen Blick auf die verfassungsrechtliche Architektur wirft – jene berühmte, gelegentlich missverstandene Konstruktion, die unter dem Einfluss von Hans Kelsen entstand –, beginnt das Projekt der Bundesratsabschaffung plötzlich eine gewisse Ähnlichkeit mit der Idee zu entwickeln, bei einem gotischen Dom den Strebepfeiler zu entfernen, weil er ästhetisch nicht überzeugt. Man kann das tun, gewiss. Aber man sollte sich vorher überlegen, ob man danach noch ein Dach über dem Kopf hat.
Denn die österreichische Bundesverfassung ist – trotz aller politischen Pragmatik – kein Möbelhauskatalog, aus dem man einzelne Stücke nach Laune entfernt. Sie ist ein System, und Systeme haben die unangenehme Eigenschaft, auf strukturelle Veränderungen empfindlich zu reagieren.
Die Kelsen-Verfassung: Eine nüchterne Konstruktion mit unromantischen Konsequenzen
Die geltende Verfassung Österreichs ist das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) von 1920, das 1929 umfassend reformiert wurde, hat einen bemerkenswert nüchternen Charakter. Sie ist nicht von revolutionärem Pathos durchtränkt, sie verkündet keine metaphysischen Volksmythen und sie verspricht auch nicht das politische Paradies. Stattdessen baut sie ein System der Kompetenzverteilung und der institutionellen Balance, das so trocken konstruiert ist, dass es gelegentlich wie eine Bauanleitung für Verwaltungsmaschinen wirkt.
Gerade darin liegt ihre Raffinesse.
Der Bundesrat ist in diesem System kein dekoratives Element. Er ist Teil des föderalen Prinzips, jenes Grundgedankens, dass Österreich eben nicht nur eine Ansammlung von Wahlkreisen rund um Wien ist, sondern ein Bundesstaat mit Ländern. Diese Länder haben zwar – und das ist ein österreichischer Spezialhumor – relativ begrenzte Kompetenzen, doch sie sind dennoch konstitutive Bestandteile des Staates.
Die Existenz des Bundesrates ist daher kein historischer Zufall, sondern Ausdruck dieser bundesstaatlichen Konstruktion. Er ist die institutionelle Repräsentation der Länder auf Bundesebene. Nicht besonders mächtig, nicht besonders spektakulär, aber funktional.
Wer also den Bundesrat abschaffen möchte, greift nicht bloß eine ineffiziente Parlamentskammer an. Er rührt an einer der tragenden Ideen der Verfassung: dem föderalen Aufbau der Republik.
Die kleine Unannehmlichkeit der Gesamtänderung
Hier beginnt der juristische Spaß – jener Teil der österreichischen Verfassung, der regelmäßig für leicht nervöse Gesichter im Parlament sorgt.
Die Bundesverfassung kennt nämlich eine Kategorie von Änderungen, die so tief in ihre Struktur eingreifen, dass sie nicht mehr als gewöhnliche Verfassungsnovelle behandelt werden können. Man nennt sie Gesamtänderung der Bundesverfassung.
Und eine solche Gesamtänderung hat eine charmante Zusatzbedingung: Sie muss einer Volksabstimmung unterzogen werden.
Das Bundesverfassungsgericht – pardon, in Österreich heißt es bekanntlich Verfassungsgerichtshof – hat im Laufe der Jahrzehnte mehrfach klargestellt, dass Veränderungen an den Grundprinzipien der Verfassung eine solche Gesamtänderung darstellen können. Zu diesen Grundprinzipien gehören unter anderem:
- das demokratische Prinzip
- das rechtsstaatliche Prinzip
- das republikanische Prinzip
- das bundesstaatliche Prinzip
Man kann nun lange darüber philosophieren, ob der Bundesrat tatsächlich ein essenzieller Bestandteil des bundesstaatlichen Prinzips ist. Aber wer diese Frage vorschnell verneint, sollte sich bewusst sein, dass er damit faktisch behauptet, die Länder bräuchten auf Bundesebene keine institutionelle Vertretung.
Das ist ungefähr so, als würde man erklären, ein Orchester komme eigentlich auch ganz gut ohne die Streicher aus.
Formal mag das möglich sein. Aber das Stück klingt danach anders.
Föderalismus österreichischer Art: Ein Minimalismus mit Symbolwert
Der österreichische Föderalismus ist bekanntlich kein besonders muskulöser. Die Länder verfügen über eine respektable Anzahl an Kompetenzen, die allerdings häufig eine bemerkenswerte Nähe zu Themen wie Jagdrecht, Naturschutz und Bauordnung haben – also zu jenen Bereichen, in denen man zwar wunderbar regionale Identität pflegen kann, aber selten Weltpolitik betreibt.
Gerade deshalb hat die institutionelle Repräsentation der Länder auf Bundesebene eine symbolische und strukturelle Bedeutung. Der Bundesrat erinnert das politische System daran, dass Österreich mehr ist als eine zentralistische Verwaltungseinheit.
Seine Schwäche wird daher gern missverstanden.
Der Bundesrat ist nicht deshalb schwach, weil er ein verfassungsrechtlicher Fehler wäre. Er ist schwach, weil Österreich historisch ein Staat ist, der zwischen Zentralismus und Föderalismus eine eigenwillige Mischform entwickelt hat.
Die zweite Kammer ist gewissermaßen das diplomatische Relikt dieses Kompromisses.
Wer sie abschafft, entscheidet sich implizit für eine deutlich zentralistischere Staatsstruktur.
Das ist politisch legitim. Aber es ist eben keine kleine Reform. Es ist eine strukturelle Entscheidung über den Charakter der Republik.
Die Ironie der Effizienzargumente
Besonders reizvoll ist in dieser Debatte das Effizienzargument. Der Bundesrat, so hört man regelmäßig, verzögere Gesetzgebungsprozesse, koste Geld und bringe wenig politischen Mehrwert.
Das ist ein bemerkenswert modernes Argument. Es setzt nämlich voraus, dass parlamentarische Institutionen primär nach betriebswirtschaftlichen Kriterien bewertet werden sollten.
Man könnte diese Logik konsequent weiterdenken.
Brauchen wir wirklich zwei Kammern im Parlament?
Brauchen wir wirklich föderale Länder?
Brauchen wir wirklich neun Landtage?
Oder könnte man die gesamte Republik nicht einfach in eine besonders effiziente Verwaltungsagentur verwandeln, deren Leitung alle fünf Jahre demokratisch bestätigt wird?
Die Verfassung würde dann zwar erheblich schlanker aussehen, aber man hätte auch eine politische Struktur geschaffen, die erstaunlich wenig Ähnlichkeit mit einer föderalen Demokratie hätte.
Manchmal sind ineffiziente Institutionen nämlich genau deshalb geschaffen worden, weil sie Macht bremsen.
Der Kelsen’sche Schatten: System statt Stimmung
Hans Kelsen war kein Romantiker. Seine Theorie des Rechts war radikal formal, beinahe asketisch. Für ihn bestand eine Verfassung aus Normen, die in einem logisch strukturierten System angeordnet sind.
Gerade deshalb hätte ihn die politische Debatte über die Abschaffung des Bundesrates vermutlich irritiert. Nicht, weil er unbedingt ein leidenschaftlicher Verteidiger dieser Institution gewesen wäre, sondern weil das Argumentationsniveau oft erstaunlich systemblind ist.
In einer Kelsen’schen Perspektive stellt sich nicht die Frage, ob eine Institution „nützlich“ erscheint. Entscheidend ist vielmehr, welche Funktion sie innerhalb der Normhierarchie und der Kompetenzordnung erfüllt.
Der Bundesrat ist Teil der bundesstaatlichen Kompetenzarchitektur.
Wenn man ihn entfernt, muss man diese Architektur neu denken.
Und das ist – man ahnt es bereits – keine Kleinigkeit.
Die politische Versuchung der Verfassungsvereinfachung
Die Geschichte moderner Demokratien zeigt eine wiederkehrende Versuchung: die Vereinfachung der institutionellen Ordnung im Namen politischer Effizienz.
Komplexe Systeme wirken oft mühsam. Sie erzeugen Reibung, Verzögerung und gelegentlich auch Frustration.
Doch genau diese Reibung ist Teil ihres Designs.
Die österreichische Verfassung ist – trotz aller Reformen – ein Produkt jener Zwischenkriegszeit, in der man die Gefahren ungebremster politischer Macht sehr genau kannte. Ihre Architektur ist daher nicht darauf ausgelegt, politische Prozesse maximal schnell zu machen, sondern sie institutionell einzubetten.
Der Bundesrat gehört zu diesen Einbettungsmechanismen.
Er ist kein spektakulärer Wächter der Demokratie. Eher ein stiller Hinweis darauf, dass Gesetzgebung nicht ausschließlich in der politischen Hauptstadt entstehen soll.
Schlussbetrachtung: Der ungeliebte Wächter der föderalen Fassade
Man kann den Bundesrat kritisieren. Man kann seine Kompetenzen diskutieren, seine Reform fordern oder seine Arbeitsweise modernisieren.
All das ist legitime Verfassungspolitik.
Doch seine Abschaffung wäre mehr als eine administrative Aufräumaktion im parlamentarischen Maschinenraum. Sie würde die föderale Struktur der Republik sichtbar verändern und damit möglicherweise eine Gesamtänderung der Bundesverfassung auslösen – mit der zwingenden Konsequenz einer Volksabstimmung.
Die Ironie der Debatte liegt daher darin, dass der angeblich so bedeutungslose Bundesrat verfassungsrechtlich erstaunlich schwer zu beseitigen ist.
Er ist gewissermaßen das politische Möbelstück, das man jahrelang verspottet – bis man feststellt, dass es tragender Teil der Statik des Hauses ist.
Und so steht er weiterhin dort, etwas unbeholfen, gelegentlich ignoriert, selten geliebt, aber hartnäckig verfassungsrechtlich verankert.
Ein Relikt, gewiss.
Aber eines mit erstaunlicher struktureller Zähigkeit.
